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    訪談實錄
    省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒談安徽省土地征收成片開發標準實施細則
    省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒談安徽省土地征收成片開發標準實施細則
    嘉賓:

    時間:2021年11月19日

    摘要: 近日,省自然資源廳印發了《安徽省自然資源廳關于印發<安徽省土地征收成片開發標準實施細則>的通知》(皖自然資規〔2021〕4號)。為做好貫徹落實工作,省自然資源廳網站訪談了省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒。
    文字實錄

    近日,省自然資源廳印發了《安徽省自然資源廳關于印發<安徽省土地征收成片開發標準實施細則>的通知》(皖自然資規〔2021〕4號,以下簡稱《通知》)。為做好《通知》的貫徹落實工作,省自然資源廳網站訪談了省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒。


    【主持人】黃廳長您好,近日,省自然資源廳印發了《安徽省自然資源廳關于印發<安徽省土地征收成片開發標準實施細則>的通知》,請問該《實施細則》出臺的背景是什么?

    【省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒】新修正的《土地管理法》規定,只有為了公共利益需要才能依法征收土地,并列舉了可以征收土地的六種情形,其中包括“經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設”,同時規定“成片開發應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準”。

    2020年11月5日,自然資源部印發《土地征收成片開發標準(試行)》(自然資規〔2020〕5號,以下簡稱自然資源部5號文),規定了成片開發的標準,重點明確了土地征收成片開發應當堅持的原則,以及尊重被征地農民意愿、注重節約集約用地的要求、相關審定機制的建立等。

    《土地征收成片開發標準(試行)》下發后,省自然資源廳立即組織開展起草工作,召開專題會、座談會,聽取市縣自然資源部門意見建議,書面征求省有關單位和設區市政府的意見建議,形成《安徽省土地征收成片開發標準實施細則(暫行)》(送審稿)。2021年1月21日,省政府第129次常務會議審議通過,2月7日,省自然資源廳印發《安徽省土地征收成片開發標準實施細則(暫行)》。11月9日,經省政府同意,依據《中共安徽省委辦公廳 安徽省人民政府辦公廳關于推進長三角一體化發展戰略實施進一步加強調查研究對標學習滬蘇浙工作的通知》(皖辦明電〔2021〕11號)關于“對標學習滬蘇浙創新形成的新政策”的要求,參考上海和浙江做法,對《安徽省土地征收成片開發標準實施細則(暫行)》個別條款進行了修改,印發了《安徽省土地征收成片開發標準實施細則》(皖自然資規〔2021〕,在產城融合職住平衡前提下適當降低開發園區公益性用地比例。

    【主持人】請您介紹一下《實施細則》的主要內容。

    【省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒】《實施細則》共5章28條。涵蓋了自然資源部5號文的7條內容,并結合我省實際,進行了細化,注重可操作性。

    第一章 總則,8條,明確了目的和依據、適用范圍、基本原則、成片開發范圍、管理部門、規劃計劃要求、征求意見、專家委員會等。

    第二章 方案編制,7條,規定了編制土地征收成片開發方案的責任主體、編制要求、方案內容、實施期限、公益用地比例、征求專家和社會公眾意見、征求農村集體經濟組織及其成員的意見等內容。

    第三章 方案審批,6條,規定了審批機關、申報材料、方案審查與專家論證、不予批準情形、動態調整、調整批準機關等內容。

    第四章 監督管理,5條,提出了實施主體、監督檢查、實施情況評估、委托審批監管、責任機制等監管要求。

    第五章 附則,2條,規定了其他法規政策的適用、文件施行日期。

    【主持人】通過您的介紹,我們已經對《實施細則》的出臺背景和重點內容有所了解,那么我們如何準確把握有關政策規定呢?

    【省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒】一是關于“集中建設區”的內涵。自然資源部5號文對“成片開發”的含義進行了界定,即:“在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區,由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動”。關于集中建設區的內涵,可以根據自然資源部辦公廳《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》(以下簡稱《編制指南》)有關規定進行把握?!毒幹浦改稀芬幎?,“城鎮集中建設區”是指“根據規劃城鎮建設用地規模,為滿足城鎮居民生產生活需要,劃定的一定時期內允許開展城鎮開發和集中建設的地域空間”,在《規劃分區建議》中,將城鎮集中建設區具體劃分為:居住生活區、綜合服務區、商業服務區、工業發展區、物流倉儲區、綠地休閑區、交通樞紐區、戰略預留區等8個二級規劃分區。

    二是關于土地征收成片開發方案的審批。鑒于全省土地征收成片開發方案審批任務繁重,為進一步深化“放管服”改革、優化營商環境,合規高效完成審批工作任務,有效保障市、縣發展用地,對縣以上土地征收成片開發方案,采取兩級審批方式,其中,對于縣(市)土地征收成片開發方案,省政府委托設區的市和省直管縣人民政府組織論證并審批,報省自然資源廳備案;設區的市土地征收成片開發方案,由省自然資源廳組織專家論證后,報省人民政府審批。

    三是關于省級以上開發區與成片開發政策的銜接。為做好省級以上開發區開發建設與成片開發政策的有效銜接,《實施細則》規定,在細則實施前經省級以上政府批準的開發區,其總體規劃確定的公益性用地比例不低于25%的,或在依法調整用地結構后不低于25%的,可不再編制成片開發方案。這里需要把握四點,一是限定在《實施細則》實施前已經省級以上政府批準的開發區,且范圍不得超出國家或省核準的開發區四至范圍;二是開發區總體規劃已經省級以上人民政府批準,總體規劃確定的公益性用地比例不低于25%的,或在依法調整用地結構后不低于25%;三是必須納入市、縣國民經濟和社會發展年度計劃,并經集中建設區內或者剩余未被征收土地范圍內集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意;四是需明確成片開發擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃等。

    四是關于不予批準成片開發方案兩種情形的認定標準。自然資源部5號文規定4種不予批準成片開發方案的情形中,“市、縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地的”和“各類開發區、城市新區土地利用效率低下的”兩種情形較為原則,為促進土地節約集約利用,同時支持市、縣及各類開發區、城市新區項目用地,《實施細則》細化了相應的認定標準。一是對“存在大量批而未供或者閑置土地”進行量化,以自然資源部下達的任務為標準,由省自然資源廳分解到各市、縣,規定“未完成批而未供土地和閑置土地處置任務的”,即為“存在大量批而未供或者閑置土地”。二是對“開發區土地利用效率低下”進行量化,從國家每年組織開展的省級以上開發區土地集約利用評價標準中的11項指標中,選取土地建成率、畝均固定資產投資總額、畝均稅收、綜合容積率等4項指標,規定上述4項指標均低于同級別、同類型開發區平均指標值50%的,即為“土地利用效率低下”。

    五是關于“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”監督管理機制。為嚴格落實土地管理法律法規和政策規定,避免出現成片開發建設公益性用地比例達不到規定標準、違規批準委托審批土地征收成片開發方案等問題,《實施細則》規定了監督檢查、實施評估、委托審批監管、責任機制等內容,確立了“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的事前事中事后監管體系。各地在編制土地征收成片開發方案時,應確保數據準確、資料真實,嚴禁采取違反程序、弄虛作假或者其他手段騙取批準土地征收成片開發方案。為加強對委托審批的監管,《實施細則》要求采取“雙隨機、一公開”等方式,對委托審批進行檢查,并公開檢查結果;對違規審批的,省政府將收回委托,并嚴肅問責。

    【主持人】關于《實施細則》您還有哪些需要提醒?

    【省自然資源廳黨組成員、副廳長黃發儒】一是土地征收成片開發突出對耕地的嚴格保護。為了保障我國糧食安全,新修正的《土地管理法》再次明確了最嚴格的耕地保護制度,并規定了土地征收成片開發制度,在一定程度上制約政府征地權的濫用,形成對耕地的有效保護。部5號文件把“注重耕地保護”作為土地征收成片開發應當堅持的原則之一,并特別規定占用永久基本農田的,不得批準土地征收成片開發方案。因此,各地在編制國土空間規劃、土地征收成片開發方案時,應統籌做好耕地保護與土地征收成片開發。

    二是土地征收成片開發是土地征收的前置程序之一,而非土地征收報批行為。因此,在編制土地征收成片開發方案時,不能局限于需要落地的某個單一項目用地,而應當以完整的集中建設區域(包括已經建成和正在建設的地塊)為單元進行編制。

    三是土地征收成片開發是落實中央關于進一步縮小征地范圍的改革部署。新修正的《土地管理法》把成片開發納入可以征地的情形,以免對經濟社會發展影響過大,但是該法第四十五條及部5號文件均對土地征收成片開發作出嚴格規定??s小征地范圍,減少非公益性用地劃撥,是黨的十八屆三中全會確立的改革方向?!吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》都強調,“要縮小土地征收范圍,探索制定土地征收目錄,嚴格界定公共利益用地范圍?!彪S著我國經濟社會的快速發展和權利保護要求的進一步提高,土地征收范圍進一步縮小、成片開發進一步受限是必然趨勢,對此要有正確認識。

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